Los nuevos gobiernos progresistas de América Latina tienen 201 millones de razones para triunfar, una por cada una de las personas de la región que hoy viven en situación de pobreza. Es decir, sin los ingresos o servicios mínimos para garantizar la satisfacción de alguna de las necesidades básicas, entre las que figuran no pasar hambre, tener un techo o que alguien los atienda cuando caen enfermos.
El reto parecería demasiado ambicioso de no ser por los antecedentes. En los primeros 10 años de este siglo, América Latina ya tuvo una camada de gobiernos progresistas durante la que decenas de millones de brasileños, bolivianos y argentinos salieron de la pobreza. Con la incorporación de Chile y Colombia y el regreso del Partido de los Trabajadores al Gobierno de Brasil, la nueva edición de lo que entonces se llamó la ola rosa de América Latina cuenta hoy con un número mayor de miembros, incluyendo a Argentina, Bolivia, México y, con grandes incógnitas tras su reciente crisis presidencial, Perú. El problema es que también tiene un contexto más complejo.
La dificultad más evidente es que, tras una pandemia que elevó los niveles de deuda pública de toda la región, los tipos de interés han subido impulsados por la inflación global. También se han encarecido los dólares para amortizar esas deudas y pagar las importaciones. Por no hablar de la pérdida de 25 millones de empleos que provocó la pandemia, según datos de la OCDE, o del encarecimiento en la cesta de la compra para los ciudadanos. Son condiciones que, lamentablemente, han contribuido a aumentar en 15 millones el número de pobres en la región (con relación a 2019), hasta representar el 32,1% de la población, según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (CEPAL).
El panorama no pinta demasiado bien, pero hay razones para el optimismo. Aunque las materias primas que exporta la región no hayan tocado los niveles de precios estratosféricos de los primeros gobiernos de Luiz Inácio Lula da Silva, Néstor Kirchner y Evo Morales, se han visto favorecidos por la invasión rusa en Ucrania, que ha mantenido las cosechas latinoamericanas con niveles altos de precios. También está ayudando la reconversión del planeta hacia las energías renovables. América Latina tiene el 66% de las reservas mundiales de litio y el 40% de las de cobre, dos materias primas clave para las baterías y las redes eléctricas.
Claro que depender de las materias primas es pan para el año de buenos precios y hambre para el resto, como la región ha vuelto a comprobar en los últimos tiempos, con un crecimiento promedio inferior al 1% anual desde 2014, según la CEPAL. De acuerdo con su director, José Manuel Salazar-Xirinachs, ni siquiera durante la llamada década perdida de los años ochenta América Latina creció tan despacio. ¿Cómo hacer esta vez para surfear la ola sin llevarse un revolcón al final?
Martín Guzmán, exministro de Economía del Gobierno argentino de Alberto Fernández, señala que invertir en infraestructuras y en conocimiento es una de las claves para transformar los buenos precios de las materias primas en “un desarrollo industrial y tecnológico fuerte y transversal a la región”. “Una economía de mercado con mayor dinamismo se logra generando abundancia relativa en aquello que no se puede mover de un continente a otro; por eso es tan importante la inversión en educación, ciencia y tecnología, así como en la infraestructura pública que permita una mayor integración del continente para ganar escala y competitividad”, argumenta Fernández.
Fuente de ingresos
La inversión en conocimiento no solo mejora la innovación y productividad de toda la economía, sino que puede convertirse en una fuente de ingresos per se, como demuestran los casos de Costa Rica, Uruguay y Argentina, grandes exportadores de servicios profesionales. “No estamos hablando de empleados no cualificados haciendo trabajos rutinarios, sino de trabajadores cualificados, de big data y de algoritmos”, dice Salazar-Xirinachs. “En mi país, Costa Rica, hay una empresa de 3.000 empleados dedicada a hacerles las ortodoncias a dentistas que les mandan desde sus países una imagen en tres dimensiones de lo que necesitan”, argumenta.
En el debate sobre el desarrollo de América Latina, una tensión clásica es la que enfrenta a los productores de materias primas con los industriales. Los primeros suelen vender su producción fuera de la región y en dólares, lo que aumenta la demanda de su moneda nacional y puede elevar su precio. El problema es que un real brasileño caro o un peso argentino caro es lo último que quiere su sector industrial, porque los hace menos competitivos en los mercados externos (encarece sus exportaciones) y abarata la llegada de productos importados.
Salazar-Xirinachs cree que la falta de diversificación productiva que ha caracterizado hasta ahora a la región no tiene tanto que ver con la pelea entre esos grupos de interés, sino con la poca ambición de las políticas públicas. En su opinión, América Latina tiene que abrazar una nueva generación de desarrollo productivo haciendo apuestas verticales en determinados sectores, con el desarrollo de políticas de clusters que fomenten la colaboración entre el sector privado, el público y el académico para incorporar las innovaciones. “Seguir desarrollando planes estratégicos como hizo México con el sector de la automoción, Argentina con el de maquinaria agrícola y Costa Rica con el de servicios y productos médicos”, dice.
Otro campo en el que hay espacio de sobra para la mejora es el de la economía informal, directamente relacionada con la pobreza, la falta de productividad y la baja recaudación fiscal. Hugo Ñopo, economista senior del Grupo de Prácticas de Pobreza y Equidad del Banco Mundial, recuerda que la informalidad laboral llega en algunos países de la región hasta el 80% de los trabajadores. En su opinión, para solucionarlo hay que hacer tres cosas: bajar las barreras a la formalización (reduciendo impuestos y regulaciones iniciales, por ejemplo), mejorar la eficacia estatal para perseguir los incumplimientos y promover un cambio cultural que deje de considerar aceptable “que en un negocio te pregunten si quieres comprar con factura o sin factura”. Son cambios que requieren “paciencia y perseverancia”, avisa Ñopo. “No debemos esperar sentados, sino perseverar y hacer muchos tiros a la portería, usando la metáfora futbolera”.
En un subcontinente de dimensiones gigantescas, tener las infraestructuras adecuadas es clave para la exportación y la integración. El problema es que cubrir las enormes distancias que separan a los países también es mucho más costoso. Según Alicia Montalvo, del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF, por sus siglas anteriores), este es el momento de hacer el esfuerzo de invertir en “infraestructuras de transporte, de energía y de conducciones de agua”, entre otras, porque muchos países de la región “no están preparados para los impactos del cambio climático, y eso, en algunos casos, está suponiendo pérdidas de entre el 2% y el 3% del PIB”.
El objetivo de este organismo es hacer comprender a los ministros de Finanzas de la región el coste en el que incurren por tener infraestructuras inadecuadas. “Intentamos que vean en los estudios técnicos la rentabilidad que tiene evitar los costes derivados por desastres naturales, por sequías o por pérdidas de biodiversidad, que entiendan que se trata de una inversión”, explica Montalvo.
Hay países para los que la inversión en obras de adaptación al cambio climático es especialmente urgente, como Panamá o Paraguay, donde la matriz energética es muy dependiente de las hidroeléctricas, pero, según Montalvo, el problema de las infraestructuras insuficientes para hacer frente a los desastres naturales y cambios en el régimen de lluvias es generalizado.
¿De dónde serán las empresas que acometan las inversiones? La respuesta de Montalvo es que serán las que presenten las mejores propuestas, pero lo cierto es que las obras que vayan de la mano de organismos multilaterales como CAF, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o el Banco Mundial (BM) suelen incluir salvaguardas medioambientales y sociales con las que las empresas europeas ya están familiarizadas debido a las más estrictas regulaciones en sus países de origen. Eso les podría dar una ventaja con relación a las de China, que suelen competir en precios (entre los años 2006 y 2017, el país asiático multiplicó por más de 10 su inversión en la región).
Según Elizabeth Marcano, de la Corporación Financiera Internacional (la IFC, por sus siglas en inglés, es una división del Banco Mundial que acompaña a la inversión privada en sectores estratégicos), la subida de tipos y el aumento de la incertidumbre económica global no va a paralizar por completo a las empresas de la región. Aunque muchas decidan esperar hasta que haya más claridad, dice, las inversiones no se van a detener. “Las empresas de la región ya han vivido todo tipo de gobiernos y saben adaptarse y aprender a vivir en las condiciones que se presentan”, dice.
El fiasco de Perú
El Gobierno de Perú, “un país con finanzas supersólidas y una macro buenísima” en palabras de Marcano, venía figurando entre los que más avanzaban en inversiones de infraestructura. La crisis política que vive el país y que ha terminado con la número dos del Gobierno, Dina Boluarte, sustituyendo a Pedro Castillo en la presidencia, no ha alterado el compromiso de la IFC con Perú. Los proyectos van desde una gran obra para llevar agua a Lima hasta un programa de construcción de colegios y otro de hospitales. “La IFC reafirma su apoyo al país para avanzar en los tres ejes que conforman nuestra estrategia para la región: inclusión, productividad y cambio climático”, dice.
Como demuestra el caso peruano, donde Castillo libró un enfrentamiento con el Congreso casi desde el primer día de los 16 meses que duró en el cargo, la fragilidad política de los nuevos gobiernos progresistas es otra diferencia con la primera ola rosa. El Lula que ha regresado esta semana al Gobierno de Brasil lo hace con un vicepresidente de centro derecha y tras una victoria de solo el 50,8% de los votos en su segunda ronda electoral frente a Jair Bolsonaro, cuyos partidarios mantienen el control de muchos Estados brasileños. Una fragilidad y heterogeneidad en la coalición que, con diferentes matices, se repite en los gobiernos de Gabriel Boric en Chile y de Gustavo Petro en Colombia, donde van a hacer falta muchos equilibrios para llevar adelante una reforma tributaria sobre la que descansa el plan de desarrollo y redistribución de riqueza de los dos gobiernos.
Y es que la desigualdad sigue siendo el gran tema de América Latina, que comparte con África el dudoso honor de ser el continente con más diferencias económicas entre su población. Según la socióloga Gabriela Benza, investigadora de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (Buenos Aires), aunque en la primera ola rosa se avanzó mucho en la reducción de la pobreza y la desigualdad de ingresos, gracias a sistemas de transferencias directas como el famoso programa Bolsa Familia de Brasil, no ocurrió lo mismo con la desigualdad patrimonial, donde los percentiles superiores de la población aumentaron su riqueza a un ritmo mayor.
“La política redistributiva es inversión social, pero también es sistema tributario, y esa segunda pata prácticamente no estuvo en discusión durante los primeros gobiernos progresistas de la región”, dice Benza. “Si uno compara los sistemas impositivos de América Latina con los de los países europeos, comprueba que el efecto redistributivo de los sistemas tributarios en la región es muy limitado”. Según esta socióloga, esa deficiencia tiene que ver con el gran peso que los impuestos al consumo tienen en la recaudación de países como Argentina o Brasil. “Son impuestos que penalizan a las clases bajas, mientras que los impuestos a la renta, más redistributivos, están limitados y tienen muchas excepciones”.
En su opinión, los actuales gobiernos tienen un escenario más complejo para acometer las políticas de gasto social y reformas impositivas que harían falta para reducir esa desigualdad. No solo porque el contexto económico sea más complejo, sin bum de materias primas y con inflación generalizada, sino por “las diferencias en el contexto político”. “Hoy la mayoría de los países de la región tienen una oposición de derechas fuerte que cuenta también con apoyo social, y eso no ocurría a principios de siglo”, dice. “Además, el escenario se ha corrido aún más hacia el conservadurismo por lo mismo que se ve a nivel global de las tendencias más extremistas en la derecha”. La excepción, según Benza, podrían ser Colombia y Chile, con un margen mayor para hacer políticas redistributivas. “En esos países no se hicieron las políticas de inclusión que sí se hicieron en los demás, y en la sociedad hay una esperanza de cambio que en los otros países no tiene tanta fuerza”.
Una de las críticas contra la primera ola rosa es que se limitó a incorporar a los hogares más vulnerables al consumo, pero no solucionó las deficiencias de otras instituciones que generan desigualdad, como la desprotección de los más pobres contra la violencia policial, su acceso a la justicia o a una educación de calidad. “Se inyectaron recursos en el sistema educativo, judicial y de seguridad, pero no impactaron de manera sostenible en la vida de los latinoamericanos, no recortaron la discrecionalidad con que se mueven las élites”, dice Mariana Heredia, directora de la Maestría en Sociología Económica de la Universidad de San Martín (Buenos Aires).
La apuesta es, según Heredia, pasar de hablar únicamente de un Estado de bienestar redistributivo para incluir en el debate el fortalecimiento de una cultura cívica que atraviese las diferencias partidarias y sirva para consolidar instituciones “como la justicia, el periodismo o la ciencia, donde se zanjen las disidencias de una manera pacífica”. “América Latina enfrenta un desafío que es la institucionalización de los carismas, la institucionalización del entusiasmo. ¿Cómo transformar en leyes las grandes ilusiones que hay sobre los nuevos gobiernos?”, se pregunta Heredia. “¿Cómo transformar esa gran emotividad que la política tiene hoy en el mundo, no solo en la región, y convencer a la gente de que pague impuestos, respete la ley, confíe en las instituciones y sienta que su esfuerzo contribuye a una sociedad más justa?”.
A Heredia le preocupa que se frustren las grandes ilusiones que hay sobre los nuevos gobiernos progresistas de Chile y de Colombia. “Guardemos un poco de entusiasmo para el segundo y el tercer o cuarto año, que esos gobiernos convenzan a sus electorados de que hay reformas que llevan tiempo, y que sus sociedades también sepan acompañarlos y no tensionar el sistema de manera caprichosa”.
Si en el contexto político hay debilidades, en el energético podría haber fortalezas. Eso es lo que piensa el exministro argentino de Economía Guzmán sobre la posibilidad de integrar las redes en Sudamérica para “convertir a la energía, sobre todo en su forma de electricidad y gas, en un bien plenamente transable y comercializable que se pueda mover de un punto a otro de América del Sur”.
Entendiendo la importancia del gas como energía de transición hacia las renovables, dice el exministro, Argentina tiene un papel importante por sus reservas aún por explotar en la cuenca de Vaca Muerta. “Esto implicaría una reducción de los costes y una mejora en los niveles de competitividad de todo el subcontinente”, argumenta.
Claro que para eso haría falta un acuerdo regional, algo que tradicionalmente ha sido difícil de lograr en América Latina, y no solo por las inmensas distancias entre los países (un factor que explica, en parte, por qué cuesta mucho más integrar la región que a la Unión Europea). Las resistencias a perder soberanía, la carencia de un proyecto unificador, el poco enraizamiento social del espíritu de integración y la falta de infraestructura son varios de los factores que según el sociólogo Juan Gabriel Tokatlian, vicerrector de la Universidad Torcuato Di Tella (Buenos Aires), han frenado el avance de la Alianza del Pacífico y del Mercosur, los dos grandes tratados comerciales de la región.
Integración retórica
En el caso del Mercosur, hay que sumarle el proceso de desindustrialización de las economías argentina y brasileña, que quitaron incentivos a la integración de las cadenas de valor entre los países. “Hay una retórica de unidad política que no toma en consideración la falta de concreción posterior en el campo económico y comercial”, dice Tokatlian. “Ahora mismo los gobiernos tienen desafíos domésticos enormes, lo que hace pensar que en términos de integración habrá que ser muy pacientes y prudentes antes de evaluar esta nueva ola, menos exigentes porque las condiciones objetivas para una voz unificada de América Latina no están dadas”, añade.
Hasta ahora, los hechos le dan la razón. En las sesiones de la ONU sobre la invasión rusa a Ucrania hubo una gran disparidad de voto entre los distintos países de la región. Lo mismo con la última elección a la presidencia del BID, donde México, Brasil y Argentina presentaron cada uno un candidato en vez de buscar un consenso (ganó Ilan Goldfajn, la opción brasileña). “China, por su proyección en la zona, y EE UU, por sus condicionamientos, son fuerzas centrífugas para América Latina, no hacen que mejoremos nuestra capacidad de mancomunión para negociar colectivamente”, avisa Tokatlian.
El panorama no parece el mejor, pero hay oportunidades de mejora. La inversión en infraestructuras y en educación, la ambición de nuevas políticas de desarrollo tecnológico sectorial, las mejoras en la interconexión energética, la construcción de instituciones sólidas, la lucha contra la informalidad y una mayor integración regional podrían ayudar. Hay al menos 201 millones de razones para intentarlo.
